Beeld en werkelijkheid: een analyse van de adviezen van de Raad van State mr M. Tj. Bouwes1



Dovnload 244.07 Kb.
Pagina1/7
Datum07.11.2017
Grootte244.07 Kb.
  1   2   3   4   5   6   7





Beeld en werkelijkheid: een analyse van de adviezen van de Raad van State

mr M.Tj. Bouwes1

  1. Inleiding

Wat kwaliteit van wetgeving is, is niet zo eenvoudig aan te geven. Voor de regering zal dat vooral zijn het bereiken van politiek bepaalde doelen en dan bij voorkeur op zo kort mogelijke termijn. Voor burgers en bedrijven zal van belang zijn dat men niet onnodig belast wordt, in zijn rechten wordt beschermd of dat de wet eenvoudig kan worden toegepast. Een rechter wil duidelijke wetten die rechtmatig zijn en voldoende ruimte laten om recht te doen in het concrete geval. Uitvoeringsorganen willen uitvoerbare regelgeving. Het gaat dus om effectieve wetgeving die uitvoerbaar is, duidelijk, rechtmatig, niet nodeloos beperkend en eenvoudig te begrijpen.

Voor de wetgevingsjurist die met de voorbereiding van nieuwe wetgeving is belast, is kwaliteit min of meer een amalgaam van alle eisen die de verschillende partijen aan wetgeving stellen. Een voorstel moet voldoen aan de politiek of beleidsmatig bepaalde doelen, uitvoerbaar zijn, rechtmatig, in begrijpelijke taal gesteld zijn en voldoen aan de algemeen gehanteerde eisen van presentatie en inrichting. Daarbij moet er een toelichting op het voorstel worden gegeven die het parlement in staat stelt het voorstel te beoordelen en zo nodig te amenderen. Een wetgevingsjurist zal bovendien een voorstel zo inrichten dat een soepele parlementaire behandeling wordt bevorderd. In toenemende mate wordt ook snelheid van voorbereiding en inwerkingtreding als zwaarwegende kwaliteitseis gesteld. Betrokkenheid van belanghebbenden door openbaarheid van het voorbereidingsproces en door consultatie is een nieuwe loot aan de stam van kwaliteit.

Omdat eisen en verwachtingen van de deelnemers aan het wetgevingsproces en van de gebruikers van het eindproduct verschillen is het niet eenvoudig te meten wanneer een wet kwalitatief goed is. Evaluatie is een middel om de werking in de praktijk (“ex post”) vast te stellen 2 Uitvoerbaarheid en de handhaving in de praktijk kan men meten door uitvoerders, toezichthoudende autoriteiten en het handhavend apparaat te bevragen. In rechterlijke uitspraken kan de rechtmatigheid van wet- en regelgeving voorwerp van onderzoek zijn. Maar de wetgevingsjurist zal ook vooraf willen kunnen inschatten of het voorstel kwalitatief aan de maat is, dus voldoet aan de algemeen geldende eisen van wetgeving, en hoe de politieke, maatschappelijke en juridische ontvangst zal zijn. De adviezen van de afdeling advisering van de Raad van State zijn een goede maatstaf voor de kwaliteit en geven een indicatie van de thema’s die in het parlementaire debat zullen kunnen spelen. Uit de adviezen is af te leiden of gemaakte beleidskeuzes overtuigend zijn verantwoord, het voorstel juridisch aan de maat is, de grondwettelijke en Europeesrechtelijke toets kan doorstaan en voldoet aan algemene kwaliteitseisen die voortvloeien uit de Aanwijzingen voor de regelgeving of breed gedragen standpunten van algemeen wetgevingsbeleid. Ook zullen de “negatieve” adviezen door de openbaarheid ervan de publieke beoordeling van een voorstel kleuren. Inzicht in de advisering door de afdeling kan bijdragen aan betere voorstellen en beter onderbouwde voorstellen.3

Als hulpmiddel voor wetgevingsjuristen en beleidsmedewerkers die betrokken zijn bij de opstelling en toetsing van wetgeving is daarom een analyse gemaakt van de wetgevingsadviezen van de afdeling advisering van de Raad van State. In deze analyse zijn alle in 2013 gepubliceerde adviezen betrokken. In enkele gevallen wordt verwezen naar adviezen uit 2014 als zij nog een beter inzicht geven in de gedachtegang van de afdeling advisering. Het onderzoek richtte zich op een aantal terugkerende en voor alle ministeries relevante thema’s van wetgevingsbeleid. Er is niet onderzocht in welke gevallen de afdeling “conform” of anderszins heeft geadviseerd. Er is evenmin statistisch onderzoek verricht naar advies- of reactietermijnen of in hoeveel gevallen het advies van de afdeling is gevolgd. Van het laatste wordt bij de weergave van de adviezen wel een indicatie gegeven omdat op die wijze duidelijker wordt of de adviezen van de afdeling voor de departementen bruikbaar zijn.

De analyse is met een andere opzet een vervolg op een onderzoek van de sector wetgevingskwaliteitsbeleid van het ministerie van Justitie uit 2012 naar de negatieve dicta van de afdeling van de wetsvoorstellen van het kabinet Rutte I dat in een Actualiteitenbijeenkomst van de Academie voor wetgeving is gepresenteerd. Het onderzoek richtte zich op de vraag in hoeverre juist was de stelling in de media en van commentatoren dat het kabinet Rutte I meer negatieve adviezen van de Raad van State kreeg dan voorstellen van het kabinet Balkenende IV. Dat verschil zou dan vooral gelegen zijn in het feit dat wetsvoorstellen van dat kabinet vaker grondrechten of mensenrechten zouden schenden. Het onderzoek vond voor de veronderstelde toename van negatieve adviezen geen bevestiging. Grondrechten of het EVRM speelde bij slechts acht van de 57 negatieve adviezen. Daarbij vroeg de afdeling vaak om een betere motivering waarom een beperking van grondrechten gerechtvaardigd was. Ook uit de onderhavige analyse van de adviezen blijkt dat de onderbouwing van het voorstel naar het oordeel van de afdeling vaak beter kan.

In 2003 heeft de Universiteit Maastricht op verzoek van het ministerie van Justitie onderzoek verricht naar de adviezen van de Raad van State en onderzocht in hoeverre de Raad in de wetgevingsadvisering toetst aan de wetgevingskwaliteitseisen uit Zicht op wetgeving uit 1991. Conclusie van het onderzoek was dat de Raad de criteria van Zicht op wetgeving niet expliciet als uitgangspunt neemt. Er wordt nooit uitdrukkelijk naar verwezen, zij het dat de criteria soms letterlijk overeenkomen met de door de Raad zelf ontwikkelde criteria. De verklaring zou kunnen zijn de pragmatische werkwijze van de Raad. De adviezen zijn niet ingericht volgens een vaste systematiek en zijn niet vervat in termen van abstracte criteria. De adviezen zijn gericht op de casuïstiek van de voorliggende regeling waarbij de Raad ingaat op (onderdelen van) de wettekst en memorie van toelichting.

Het onderzoek van de Universiteit Maastricht had als vertrekpunt de vraag in hoeverre de kwaliteitseisen uit Zicht op wetgeving te herkennen waren in de adviezen van de Raad van State. Deze analyse heeft als vertrekpunt welke eisen uit de adviezen zelf naar voren en in hoeverre aan die eisen in de aan de Raad voorgelegde voorstellen werd voldaan. In zoverre is deze analyse beter te vergelijken met het legisprudentieoverzicht in de jaarverslagen van de Raad, sinds 2012 in haar geheel te raadplegen in de digitale versie van zijn jaarverslag. Deze analyse wil inzicht te geven in de redeneerlijn van de afdeling op een aantal regelmatig in de adviezen terugkerende horizontale thema’s.

De Raad pleegt in zijn jaarverslagen opgave te doen van de aantallen en percentages van de verschillende dicta. In het jaarverslag 2012 was dat niet gedaan, maar die gegevens zijn ons apart verstrekt. Ook voor 2013 is deze telling uitgevoerd. Men zou de dicta kunnen zien als een cijfer dat aan de kwaliteit van het wetsvoorstel of ontwerp-algemene maatregel van bestuur wordt gegeven. Uit de onderstaande overzichten blijkt dat het percentage zware dicta vrij constant is.






Deel met je vrienden:
  1   2   3   4   5   6   7


De database wordt beschermd door het auteursrecht ©tand.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina